Un pas de plus vers une loi-cadre des universités

20 septembre 2013

Que recommande le rapport Bissonnette-Porter issu du Sommet sur l’enseignement supérieur et des chantiers formés par le ministre Duchesne ? L’enjeu est de taille.

Dans le tumulte de la rentrée, la récente publication du rapport du Chantier sur une loi-cadre des universités a reçu peu d’attention, même dans le milieu universitaire. Un lent et important virage est pourtant en train de se négocier quant à la mission des universités québécoises et à la façon dont elles sont dirigées. Que propose ce document destiné, en principe, à orienter de prochaines décisions ministérielles ?  Les tensions qui ont provoqué la tenue des Chantiers – et qui à maints égards sont encore en jeu dans l’exercice de notre travail professoral – y trouvent-elles une voie de dénouement ou d’évolution acceptable et viable ?

Sous le titre L’Université québécoise : Préserver les fondements, engager des refondations, le rapport signé par Lise Bissonnette et John R. Porter cherche de façon manifeste un ancrage dans la tradition universitaire, plutôt que d’accepter une dérive dans un univers purement managérial. C’est un semblable attachement au caractère propre de l’université que les organisations professorales défendent depuis des années et qu’elles ont fait valoir lors du Sommet sur l’enseignement supérieur, d’où sont issus les Chantiers – en témoignent notamment le mémoire présenté par le SGPUM et les propositions de la FQPPU. En ce sens, la démarche a un beaucoup plus grand potentiel de ralliement du milieu universitaire que le projet de loi sur la gouvernance des universités, inspiré par l’IGOPP, qui avait laissé planer son ombre sous le précédent gouvernement, avant de mourir au feuilleton. Depuis son entrée en fonction il y a un an, le ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche, de la Science et de la Technologie, M. Pierre Duchesne, maintient autour de son ministère un climat favorable à la discussion.

L’orientation d’une loi-cadre des universités est un mandat d’envergure, et le rapport Bissonnette-Porter l’assume à bras-le-corps en proposant rien de moins que la création d’un seul réseau universitaire de nature publique au Québec, auquel s’appliqueraient sans exception les dispositions de la nouvelle loi. Les deux coauteurs sont cependant suffisamment éclairés et aguerris pour prévoir, en même temps qu’un renforcement du levier étatique, un vaste champ d’opérationnalisation où peut s’exercer l’autonomie de chaque université; tout comme ils éviteront de trancher de façon claire au cœur de certaines polémiques (par exemple, au sujet de la composition « interne-externe » des conseils d’administration).

Respectivement présidente du conseil d’administration de l’UQAM et président du conseil d’administration de l’Université Laval, Lise Bissonnette et John R. Porter n’ont cependant pas tout à fait réussi à se dégager du « bout de la lorgnette » par lequel ils tentent de voir l’ensemble du tableau pour trouver des compromis lucidement raisonnés. Tout en reconnaissant la valeur de leur contribution, nous soulignerons ici des lacunes qui subsistent dans leurs propositions – en ce qui a trait notamment à la collégialité et à la valorisation des fonctions professorales – et auxquelles il serait possible de remédier sans renier l’esprit du rapport.


Un survol de la loi-cadre proposée

Voyons concrètement quelles sont les principales strates de cette loi-cadre qui serait à la fois normative et ouverte aux variantes :

  • Un préambule qui exposerait « la mission de l’université, les valeurs qu’elle doit promouvoir et l’engagement solennel de l’État à la défendre et à la soutenir ».
  • L’affirmation des trois grandes fonctions essentielles à l’accomplissement de la mission de l’université, soit l’enseignement, la recherche et les services à la collectivité. Un accent est mis sur le fait que ces fonctions doivent être en lien avec le développement intégral des étudiants, qui sont au cœur de l’institution.
  • La caractérisation du réseau public instituant que chaque institution « participe en toute égalité à l’atteinte de la mission générale par ses activités d’enseignement à tous les cycles d’études supérieures, de recherche fondamentale et appliquée et de service à la collectivité ». Dans cette perspective, les constituantes du réseau de l’Université du Québec deviendraient autonomes.
  • L’inscription des valeurs universitaires suivantes (se distinguant de valeurs générales comme l’excellence ou l’imputabilité) que l’État s’engage à promouvoir et à défendre : l’autonomie institutionnelle garante de la pleine liberté académique (sous réserve des obligations liées au caractère public de la mission des universités); la collégialité, comme « mode naturel d’organisation des universités »; un engagement particulier à l’égard de l’égalité des chances en éducation; un ancrage et un attachement au Québec et aux collectivités de proximité; une culture de coopération qui valorise la complémentarité.
  • En matière de gouvernance, l’exigence pour chaque institution de se doter d’un code de pratiques qui encadre le fonctionnement de ses instances supérieures, selon les grands principes suivants : la reconnaissance et le maintien de la bicaméralité (conseil d’administration, assemblée universitaire,  commission des études ou leur équivalent), la transparence, l’imputabilité, l’éthique et la déontologie, et l’efficience.
  • En matière de reddition de comptes et d’imputabilité, la création d’un guichet unique destiné à recevoir toutes les données que les universités doivent fournir, la production par chaque université de rapports de gestion simplifiés et la possibilité pour le ministre de communiquer des attentes spécifiques aux universités.
  • La création d’un Conseil national des universités, selon les recommandations du rapport du Chantier présidé par Claude Corbo, qui aurait principalement un rôle de conseil et de recherche. La loi-cadre proposée rappelle la primauté de l’autorité du ministre, notamment ses droits d’initiative, d’orientation et de contrôle.

Le rapport fait quelques autres recommandations, hors du cadre même de la loi, dont :

  • Le soutien à une évolution de la CREPUQ vers une instance de coopération plutôt que de représentation.
  • L’examen prioritaire, par le Conseil national des universités, des problématiques suivantes : les normes relatives à la rémunération des recteurs et de la haute direction des universités; la continuité entre les études collégiales et universitaires; la prolifération des points de services hors campus; la forte croissance des programmes courts, notamment en milieu francophone; l’accréditation et le financement des associations d’étudiants.


Pour une collégialité réelle

Cela est clair, selon le rapport, la collégialité est une valeur universitaire primordiale, qui devrait être inscrite dans la loi-cadre pour définir le mode d’organisation attendu de toutes les universités et que l’État s’engage aussi à soutenir et à défendre. Les coauteurs auront toutefois noté en début de rapport que ce qu’ils décrivent comme un « mode naturel d’organisation des universités » est important, mais ne va pas toujours de soi : « On l’a vu, les débats menés au Québec sont particulièrement préoccupés du maintien de cette valeur, que les dirigeants des institutions affirment autant que le font les professeurs et les étudiants, même s’ils n’en tirent pas les mêmes conclusions quant aux modèles de gestion. »

Pour en venir à créer une véritable voie d’évolution pour l’ensemble du réseau public, la loi-cadre et ses analyses préalables devraient accorder beaucoup plus d’attention au « divorce » qui sépare aujourd’hui indéniablement, sauf exception, les communautés universitaires et les directions des universités. Le rapport devant orienter la loi-cadre affirme certes que la collégialité devra s’exprimer par le maintien du principe de la « bicaméralité », à travers les rôles respectifs du conseil d’administration et de « la plus haute instance académique » (commission des études, assemblée, sénat ou conseil universitaire). Au-delà de cet énoncé de principe, le mode d’organisation de la collégialité demeurerait encore à définir par chaque institution dans son code de conduite : « […] la loi devrait exiger de chaque institution qu’elle se dote d’un « code de pratiques » ou « code d’usages » qui encadre le fonctionnement de ses instances supérieures, notamment de son conseil d’administration. Chacune serait libre d’inscrire, sous les têtes de chapitre de ce code, les pratiques qui lui conviennent le mieux, qu’elles soient fondées sur ses traditions ou sur des consensus issus de délibérations internes. »

Mais comment faire pour rompre la solitude des principales instances de la collégialité dans les universités ?  La loi-cadre accorderait au ministre un pouvoir général d’initiative et de contrôle qu’il pourrait exercer, à la lumière des principes établis, dans l’examen des codes de conduite de chaque université. Cependant, tel que détaillé, le projet fournit peu d’outils qui faciliteraient le déblocage des impasses institutionnelles qui existent actuellement. Comment en effet favoriser l’émergence de nouvelles pratiques plus collégiales ?  L’une des failles du rapport Bissonnette-Porter est qu’il prend la peine de décrire les prérogatives des conseils d’administration sans donner d’assises législatives au rôle de cette autre instance censée incarner, en relation avec ceux-ci, la collégialité. La loi-cadre pourrait clarifier le rôle fondamental d’une instance de représentation élargie favorisant la délibération et la légitimité des décisions au sein d’une université organisée sur le mode de la collégialité.

En pratique, les difficultés découlent souvent de la catégorisation des prérogatives. Clairement, le rapport Bissonnette-Porter entend affirmer l’autorité des conseils d’administration sur l’orientation générale de chaque université ­– un principe qui est communément associé à celui de la responsabilité des membres de ces conseils à titre de fiduciaires. Mais comment convaincre que la collégialité sera opérante ?  Quiconque a pris part à la vie d’une université sait qu’il est impossible d’isoler le volet « académique » des décisions « administratives » qui déterminent le pain et le beurre des activités d’enseignement, de recherche et de service à la collectivité. La loi-cadre pourrait définir certains domaines et types de décision ­– par exemple, la création d’un nouveau campus ou l’adoption d’axes stratégiques de recherche ­– ayant une incidence majeure sur le développement académique de l’université et à l’égard desquels l’assentiment des instances collégiales serait requis.

Le rôle du recteur est un autre aspect qui est loin d’aller de soi dans le contexte actuel, où se heurtent les principes de la collégialité et ceux du monde managérial. Si l’on accepte que les recteurs ne soient plus exactement des primus inter pares, comment faire pour qu’ils demeurent malgré tout des leaders légitimes auprès des communautés universitaires ?  La loi-cadre pourrait laisser chaque institution déterminer les modalités précises de la nomination du recteur, mais exiger que le mode soit électif et requière l’assentiment des instances supérieures incarnant la bicaméralité.


Les fonctions professorales

En détail, la loi-cadre proposée définirait comme suit la mission de l’université :

« L’université est, au sein de la société québécoise, l’institution fiduciaire des acquis et du développement d’une culture du savoir et des savoirs dont elle assure librement, au premier rang, la création, la transmission, la démocratisation et la critique des usages. »

Nous saluons l’effort des coauteurs de prévenir une dissociation des fonctions universitaires essentielles à l’accomplissement de cette mission, soit l’enseignement, la recherche et les services à la collectivité. Notamment, c’est ce qu’ils mettent en exergue de leur scénario d’autonomisation des constituantes du réseau de l’Université du Québec. Le rapport accorde cependant une attention insuffisante aux conditions de maintien des fonctions professorales au sein des universités. La multiplication des catégories d’emploi et la précarisation des statuts tant en enseignement qu’en recherche sont une menace réelle qui risque de s’amplifier et de conduire les universités vers une perte de compétences, surtout dans un contexte de dispersion géographique accrue. La loi-cadre devrait faire le lien entre la mission universitaire et les fonctions professorales, de même qu’exiger de chaque université, dans son code de conduite, des engagements à l’égard du maintien et du renouvellement adéquats de son corps professoral, conditions essentielles au développement actuel et futur des universités.

Lire le Rapport Bissonnette-Porter - L'université Québécoise : Préserver les fondements, engager des refondations  



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